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中共中央国务院关于建立国土空间计划体系并监督实施的若干意见
信息来源:人民日报 浏览次数:39 发布日期:2019-05-24 09:02:11

       国土空间计划是国家空间发展的指南、可连续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间计划体系并监督实施,将主体功能区计划、土地利用计划、城乡计划等空间计划融合为统一的国土空间计划,实现“多规合一”,强化国土空间计划对各专项计划的指导约束作用,是党中央、国务院作出的复大部署。为建立国土空间计划体系并监督实施,现提出如下意见。
       一、复大意义
       各级各类空间计划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在计划类型过多、内容复叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方计划朝令夕改等问题。建立全国统一、责权清楚、科学高效的国土空间计划体系,整体谋划新时代国土空间开发保护格局,综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措,是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的复要手段,是保证国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
       二、总体要求
       (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,紧紧环绕统筹推进“五位一体”总体布局和和谐推进“四个全面”战略布局,坚持新发展理念,坚持以人民为中心,坚持一切从实际出发,按照高质量发展要求,做好国土空间计划顶层设计,发挥国土空间计划在国家计划体系中的基础性作用,为国家发展计划落地实施提供空间保证。健全国土空间开发保护制度,体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强和谐性、注复操作性,实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可连续。
       (二)主要目标。来2020年,基本建立国土空间计划体系,逐步建立“多规合一”的计划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体计划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。来2025年,健全国土空间计划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间计划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。来2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可连续发展的国土空间格局。
       三、总体框架
       (三)分级分类建立国土空间计划。国土空间计划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排,包括总体计划、详细计划和相关专项计划。国家、省、市县编制国土空间总体计划,各地结合实际编制乡镇国土空间计划。相关专项计划是指在特定区域(流域)、特定领域,为体现特定功能,对空间开发保护利用作出的专门安排,是涉及空间利用的专项计划。国土空间总体计划是详细计划的依据、相关专项计划的基础;相关专项计划要相互协同,并与详细计划做好衔接。
       (四)明确各级国土空间总体计划编制复点。全国国土空间计划是对全国国土空间作出的全局安排,是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲,侧复战略性,由自然资源部会同相关部门组织编制,由党中央、国务院审定后印发。省级国土空间计划是对全国国土空间计划的落实,指导市县国土空间计划编制,侧复和谐性,由省级政府组织编制,经同级人大常委会审议后报国务院审批。市县和乡镇国土空间计划是本级政府对上级国土空间计划要求的细化落实,是对本行政区域开发保护作出的具体安排,侧复实施性。需报国务院审批的城市国土空间总体计划,由市政府组织编制,经同级人大常委会审议后,由省级政府报国务院审批;其他市县及乡镇国土空间计划由省级政府根据当地实际,明确计划编制审批内容和程序要求。各地可因地制宜,将市县与乡镇国土空间计划合并编制,也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间计划。
       (五)强化对专项计划的指导约束作用。海岸带、自然保护地等专项计划及跨行政区域或流域的国土空间计划,由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制,报同级政府审批;涉及空间利用的某一领域专项计划,如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施,公共服务设施,军事设施,以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项计划,由相关主管部门组织编制。相关专项计划可在国家、省和市县层级编制,不同层级、不同地区的专项计划可结合实际挑选编制的类型和精度。
       (六)在市县及以下编制详细计划。详细计划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目计划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界内的详细计划,由市县自然资源主管部门组织编制,报同级政府审批;在城镇开发边界外的乡村地区,以一个或几个行政村为单元,由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄计划,作为详细计划,报上一级政府审批。
四、编制要求
       (七)体现战略性。全面落实党中央、国务院复大决策部署,体现国家意志和国家发展计划的战略性,自上而下编制各级国土空间计划,对空间发展作出战略性系统性安排。落实国家安全战略、区域和谐发展战略和主体功能区战略,明确空间发展目标,优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局,确定空间发展策略,转变国土空间开发保护方式,提升国土空间开发保护质量和效率。
       (八)提高科学性。坚持生态优先、绿色发展,尊复自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律,因地制宜开展计划编制工作;坚持节省优先、保护优先、自然复原为主的方针,在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评判的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束,为可连续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念,加强生态环境分区管治,量水而行,保护生态屏障,构建生态廊道和生态网络,推进生态系统保护和修复,依法开展环境影响评判。坚持陆海统筹、区域和谐、城乡融合,优化国土空间结构和布局,统筹地上地下空间综合利用,着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施,延续历史文脉,加强风貌管控,突出地域特色。坚持上下结合、社会协同,完善公众参与制度,发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段,改进计划方法,提高计划编制水平。
       (九)加强和谐性。强化国家发展计划的统领作用,强化国土空间计划的基础作用。国土空间总体计划要统筹和综合平稳各相关专项领域的空间需求。详细计划要依据批准的国土空间总体计划进行编制和修改。相关专项计划要遵循国土空间总体计划,不得违背总体计划强制性内容,其主要内容要纳入详细计划。
       (十)注复操作性。按照谁组织编制、谁负责实施的原则,明确各级各类国土空间计划编制和治理的要点。明确计划约束性指标和刚性管控要求,同时提出指导性要求。制定实施计划的政策措施,提出下级国土空间总体计划和相关专项计划、详细计划的分解落实要求,健全计划实施传导机制,确保计划能用、管用、好用。
       五、实施与监管
       (十一)强化计划权威。计划一经批复,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,防止出现换一届党委和政府改一次计划。下级国土空间计划要服从上级国土空间计划,相关专项计划、详细计划要服从总体计划;坚持先计划、后实施,不得违反国土空间计划进行各类开发建设活动;坚持“多规合一”,不在国土空间计划体系之外另设其他空间计划。相关专项计划的有关技术标准应与国土空间计划衔接。因国家复大战略调整、复大项目建设或行政区划调整等确需修改计划的,须先经计划审批机关同意后,方可按法定程序进行修改。对国土空间计划编制和实施过程中的违规违纪违法行为,要严肃追究责任。
       (十二)改进计划审批。按照谁审批、谁监管的原则,分级建立国土空间计划审查备案制度。精简计划审批内容,管什么就批什么,大幅缩减审批时间。减少需报国务院审批的城市数量,直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市的国土空间总体计划由国务院审批。相关专项计划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间计划的衔接及“一张图”的核对,批复后纳入同级国土空间基础信息平台,叠加来国土空间计划“一张图”上。
       (十三)健全用途管制制度。以国土空间计划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设,实行“详细计划+计划许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设,按照主导用途分区,实行“详细计划+计划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、复要海域和海岛、复要水源地、文物等实行特别保护制度。因地制宜制定用途管制制度,为地方治理和创新活动留有空间。
       (十四)监督计划实施。依靠国土空间基础信息平台,建立健全国土空间计划动态监测评估预警和实施监管机制。上级自然资源主管部门要会同有关部门组织对下级国土空间计划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查,将国土空间计划执行情况纳入自然资源执法督察内容。健全资源环境承载能力监测预警长效机制,建立国土空间计划定期评估制度,结合国民经济社会发展实际和计划定期评估结果,对国土空间计划进行动态调整完善。
       (十五)推进“放管服”改革。以“多规合一”为基础,统筹计划、建设、治理三大环节,推动“多审合一”、“多证合一”。优化现行建设项目用地(海)预审、计划选址以及建设用地计划许可、建设工程计划许可等审批流程,提高审批效能和监管服务水平。
       六、法规政策与技术保证
       (十六)完善法规政策体系。研究制定国土空间开发保护法,加快国土空间计划相关法律法规建设。梳理与国土空间计划相关的现行法律法规和部门规章,对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规规定的内容和条款,按程序报批,取得授权后施行,并做好过渡时期的法律法规衔接。完善适应主体功能区要求的配套政策,保证国土空间计划有效实施。
       (十七)完善技术标准体系。按照“多规合一”要求,由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间计划技术标准体系,修订完善国土资源现状调查和国土空间计划用地分类标准,制定各级各类国土空间计划编制办法和技术规程。
       (十八)完善国土空间基础信息平台。以自然资源调查监测数据为基础,摘用国家统一的测绘基准和测绘系统,整合各类空间关联数据,建立全国统一的国土空间基础信息平台。以国土空间基础信息平台为底板,结合各级各类国土空间计划编制,同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设,实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地,逐步形成全国国土空间计划“一张图”,推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。
       七、工作要求
       (十九)加强组织领导。各地区各部门要落实国家发展计划提出的国土空间开发保护要求,发挥国土空间计划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用,统领各类空间利用,把每一寸土地都计划得清清楚楚。坚持底线思维,立足资源禀赋和环境承载能力,加快构建生态功能保证基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。严格执行计划,以钉钉子精神挠好贯彻落实,久久为功,做来一张蓝图干来底。地方各级党委和政府要充分认识建立国土空间计划体系的复大意义,主要负责人亲自挠,落实政府组织编制和实施国土空间计划的主体责任,明确责任分工,落实工作经费,加强队伍建设,加强监督考核,做好宣传教育。
       (二十)落实工作责任。各地区各部门要加大对本行业本领域涉及空间布局相关计划的指导、和谐和治理,制定有利于国土空间计划编制实施的政策,明确时间表和路线图,形成合力。组织、人事、审计等部门要研究将国土空间计划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计,作为党政领导干部综合考核评判的复要参考。纪检监察机关要加强监督。发展改革、财政、金融、税务、自然资源、生态环境、住房城乡建设、农业农村等部门要研究制定完善主体功能区的配套政策。自然资源主管部门要会同相关部门加快推进国土空间计划立法工作。组织部门在对地方党委和政府主要负责人的教育培训中要注复提高其计划意识。教育部门要研究加强国土空间计划相关学科建设。自然资源部要强化统筹和谐工作,切实负起责任,会同有关部门按照国土空间计划体系总体框架,不断完善制度设计,挠紧建立计划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,加强专业队伍建设和行业治理。自然资源部要定期对本意见贯彻落实情况进行监督检查,复大事项及时向党中央、国务院报告。

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